En defensa de una Nueva Cultura del Territorio

 

Entre los temas que ponen en evidencia la sensibilidad demostrada hacia los problemas esenciales de nuestro tiempo los referidos a las transformaciones que afectan al territorio han ocupado un lugar primordial, contempladas desde el enfoque multidisciplinar que distingue e interpreta el desarrollo de sus actividades como acreditado ámbito de encuentro, reflexión y debate. No es una preocupación baladí, pues a nadie se le oculta la trascendencia y el significado que poseen las intervenciones que, a diferentes escalas y con variables niveles de intensidad e impacto, afectan a los entornos en los que se desenvuelven y organizan las actividades humanas y las estructuras territorializadas de relación social, económica y cultural. Siempre he defendido, y sigo defendiendo, la idea de que todo tiene que ver con el territorio, como escenario y armazón vertebrador de cuanto sucede sobre la Tierra. Todas las disciplinas cultivadas por el ser humano remiten necesariamente a la toma en consideración de la dimensión espacial que, tanto en la fase de indagación como de experimentación, ofrecen. La experiencia obtenida del trabajo interdisciplinar no ha dejado de ratificar esta afirmación.

            Tal es la razón que justifica estas líneas como aproximación a un aspecto tan interesante como complejo, relativo a los fenómenos y las tendencias que caracterizan la evolución de las realidades contemporáneas, cuya dimensión territorial es incuestionable. No he tratado con ello de realizar un análisis pormenorizado y erudito sobre la cuestión, que ya he abordado con detenimiento en otras publicaciones a lo largo de mi trayectoria profesional, sino de plantearla como argumento susceptible de atraer la atención y, en la medida de lo posible, alentar el debate, máxime cuando son numerosos y reiterados los testimonios que revelan la incuria con la que tan a menudo es tratado el territorio en España. Los ejemplos son tan ostensibles, y tan presentes están en la mente de todos, que huelga cualquier referencia detalladas sobre un problema archiconocido y en ocasiones de una extraordinaria gravedad.

            Motivado por esta preocupación, me centraré en dos ideas que considero relevantes: de un lado, trataré de abordar un acercamiento al concepto mismo de territorio como noción sustantiva y primordial en el contexto de las preocupaciones sociales e institucionales; y, de otro, llamar la atención sobre un Documento que, promovido y debatido en el seno de la Geografía española, merece ser conocido y asumido con mayor resonancia que la que desde su formulación en la primera década del siglo XXI se le ha otorgado.

 

¿Qué entendemos por territorio? La cultura territorial como fundamento de las relaciones construidas entre la sociedad y el espacio geográfico

            Estamos ante una noción esencial, integradora de las diferentes perspectivas que confluyen en la interpretación y en la percepción de un espacio geográfico como soporte de la identidad cultural de una sociedad, de los procesos formativos que la vertebran y como garantía a su vez para orientar las decisiones mediante la toma en consideración tanto de sus potencialidades como de las amenazas a que se enfrenta. De su relevancia deriva el proceso de afianzamiento intelectual asociado a la construcción de una Nueva Cultura del Territorio. 

        Cimentado en las connotaciones que encierra el concepto de cultura, su aplicación específica reviste una gran trascendencia en la medida en que permite la asimilación perceptiva y práctica de las características que un territorio presenta desde el punto de vista de sus recursos, de sus ventajas comparativas y de sus fortalezas frente a las diversas amenazan o situaciones de riesgo a las que se enfrenta en función de los aprovechamientos ejercidos sobre él. Supone, por tanto, una garantía para que la intervención que sobre él se realice aparezca debidamente sustentada en un análisis riguroso de sus capacidades y de los límites que han de orientar las actuaciones a fin de que sus valores distintivos –aquellos en los que precisamente se asienta la dimensión socio-cultural del espacio- sean debidamente preservados.

            La cultura territorial, como expresión asociada a la consideración de lo que significa un espacio de vida, de actividad, de intereses y de relaciones, y poseedor de referencias e incitaciones culturales múltiples a la par que, integradas, se convierte en un valioso concepto catalizador de voluntades y estrategias, tanto desde la perspectiva individual como colectiva. Individualmente, supone un desafío para el desarrollo cognitivo y comportamental de la persona, en la medida en que estimula la curiosidad y alienta la capacidad de iniciativa que la permite avanzar en la aprehensión de la realidad territorial hasta asumirla como un elemento clave de su acervo cultural y como estímulo orientador de sus actitudes ante la realidad territorial en la que se inscribe. 

                De ese modo, los ciudadanos logran adquirir el nivel de sensibilidad necesario para entender el significado y la impronta de los cambios producidos en su entorno, comprender los factores que los motivan y valorar la magnitud de sus impactos, permitiéndole ejercer una función cautelar de las actuaciones. Asimismo, la relevancia del concepto radica también en su virtualidad para operar como noción aglutinante de posiciones colectivas, fortalecidas al amparo del conocimiento compartido y colectivamente asumido del territorio, que opera como factor de cohesión social y cultural y como posición activa en la defensa y salvaguarda de sus cualidades patrimoniales, entendidas como baluartes de necesaria e ineludible consideración en la toma de decisiones.

            De ahí su capacidad para plasmarse en la diversificación de las representaciones sociales de que es susceptible el territorio, coherente con la elaboración de posturas y comportamientos comunes materializados en redes asociativas o de colaboración que, estables y a la par cambiantes en el tiempo, redundan en efectos positivos a favor de la mejora de la calidad del territorio y de los vínculos fraguados entre éste y la sociedad. En ambos casos la labor informativa y formativa –sustentada en lo que ha de valorarse como un proceso de aprendizaje territorial permanente- desempeña una importancia capital, ya que contribuye a la transmisión del conocimiento y a la sistematización de los saberes que cristalizan en la toma de conciencia y en la mejora perceptiva de los fenómenos en los que, de cara a la acción, se apoya el respeto y la defensa del territorio en el que se inscriben dichas sensibilidades.  Al amparo de esta serie de consideraciones se justifica plenamente el tratamiento sistematizado con el que, desde el punto de vista estratégico y decisional, han de ser abordadas las medidas de intervención sobre el territorio.

 

Un hito esencial: el llamamiento a favor de una Nueva Cultura del Territorio

La elaboración del Manifiesto por una Nueva Cultura del Territorio (2006) por parte de la Asociación Española de Geografía  marcó en su día un hito indudable en la historia del pensamiento sensible en España relacionado con la magnitud e importancia de los problemas territoriales. Fue una importante llamada de atención sobre los aspectos que conviene recordar.

            Se parte de la idea que el territorio debe convertirse en un tema político de primer orden, entendiendo por político no únicamente la práctica institucional o partidaria, sino también el compromiso del conjunto de los ciudadanos. Cada ciudadano tiene derecho a vivir en un ámbito digno, sano y bello, pero también tiene el deber de cuidarlo y de exigir que velen por él quienes tienen la representación de la sociedad. Urge pues poner las bases de una nueva cultura territorial que impregne la legislación estatal y autonómica, que oriente la práctica de todas los ayuntamientos y el conjunto de las administraciones, que provea el marco adecuado para el buen funcionamiento del mercado, que corrija en beneficio de la colectividad los excesos privados y que haga prevalecer los valores de la sostenibilidad ambiental, la eficiencia funcional y la equidad social.

 

Esta Nueva Cultura del Tterritorio debe estar sustentada en los siguientes principios, criterios y prioridades:

 

1. El territorio es un bien no renovable, esencial y limitado. La sociedad encuentra en él soporte o sustento material a sus necesidades, así como referente de su identidad y cultura. Las características naturales de cada territorio y las pervivencias en él de trazos y formas que provienen del pasado le confieren singularidad y valores de diversidad. Por ello, el territorio debe ser entendido como recurso, pero también como cultura, historia, memoria colectiva, referente identitario, bien público, espacio de solidaridad y legado. La nueva cultura del territorio debe tener como primera preocupación encontrar la forma para que, en cada lugar, la colectividad pueda disfrutar de los recursos del territorio y preservar sus valores para las generaciones presentes y venideras.

 

2. El territorio es una realidad compleja y frágil. Toda realidad territorial, todo lugar, está compuesto de múltiples elementos naturales y culturales y de sus interrelaciones, que deben ser adecuadamente considerados. Las actuaciones con gran incidencia territorial (urbanización, obras públicas, extracción de minerales, roturaciones, forestaciones, etc.) tienen habitualmente consecuencias irreversibles. Por ello, deben realizarse con conciencia de dicha complejidad y evaluando previamente las múltiples repercusiones posibles. El principio de precaución es de imprescindible aplicación a todas estas transformaciones.

 

3.  El territorio contiene valores ecológicos, culturales y patrimoniales que no pueden reducirse al precio del suelo. Estos valores sociales difíciles de medir en términos monetarios convencionales deben ser tomados sistemáticamente en consideración por las administraciones responsables de velar por sus cualidades y potencialidades. La apropiación privada de cualquier parte del territorio debe ser compatible con dichos valores; por ello, la propiedad del suelo y la vivienda debe ser ejercida con respeto de su función social, y con la asunción plena de la responsabilidad de potenciar su utilidad, su valor ambiental y su potencial paisajístico.

 

4. Un territorio bien gestionado constituye un activo económico de primer orden. En efecto, la correcta gestión del proceso de urbanización permite reducir los costes de la movilidad para las personas y las empresas, contener los precios del suelo y la vivienda, así como moderar las cargas de la prestación de los servicios. Por otra parte, disponer de un entorno de calidad no sólo evita daños ambientales y de salud, sino que también confiere valor añadido a los productos y a los servicios, en particular los turísticos, básicos para la economía española. La gestión sostenible del territorio es ciertamente una obligación social y ambiental, pero resulta también un apremiante imperativo económico.

 

5.  El planeamiento territorial y urbanístico es un instrumento esencial para la actuación de los poderes públicos. Así, frente a toda veleidad desreguladora, hay que defender la importancia de la legislación, la normativa y la gestión urbanística para el buen gobierno del territorio. Ahora bien, la práctica urbanística debe dotarse de nuevos horizontes y de nuevas herramientas disciplinares y administrativas. Sólo de esta forma dará respuesta a las necesidades sociales, propiciará la coordinación política horizontal entre distintos departamentos y fomentará la concertación vertical entre administraciones y con los agentes sociales. El conjunto de administraciones competentes debe propiciar pues una revalorización del planeamiento territorial y general, suprimiendo la utilización espuria de otros instrumentos de menor alcance espacial, pero con alta incidencia real, cuya aplicación abusiva ha tenido como consecuencia la urbanización masiva, desordenada e inadecuada de suelo rústico.

 

6. El planeamiento municipal debe tener como principal objetivo facilitar el acceso a la vivienda, el goce de los servicios y la preservación del ambiente. El planeamiento municipal es la escala básica de la práctica urbanística, pero en demasiadas ocasiones los planes locales de ordenación están sirviendo casi exclusivamente para impulsar procesos de expansión urbana. Ante esta deriva, hay que defender planes municipales de ordenación que atribuyan valores positivos a todas y cada una de las partes del término municipal, basando el crecimiento urbano en criterios ecológicos y sociales, más allá de la simple consideración de la oportunidad económica o de ocasionales negocios particulares inmediatos. En particular, debe abandonarse la concepción del suelo rústico como un espacio residual, perennemente pendiente de urbanización futura y comprender que la permanencia de suelos rústicos destinados a las prácticas agrarias se hace imprescindible por razones ambientales y ecológicas, incluso en los contextos espaciales de las mayores ciudades y aglomeraciones urbanas. La defensa del espacio abierto, como matriz territorial básica es hoy una prioridad que debe ser perseguida adecuadamente, incluso mediante procedimientos de adquisición de tierras y/o expropiación por interés social.

 

7. El planeamiento territorial debe proveer de acuerdos básicos sobre el trazado de las infraestructuras, el desarrollo de los asentamientos y el sistema de los espacios abiertos. En un territorio crecientemente integrado el planeamiento municipal no puede hacer frente por si solo a las dinámicas de transformación del espacio. Por ello hoy es más necesario que nunca disponer de un planeamiento a escala territorial que coordine y vincule el planeamiento municipal, en pos de un nuevo modelo de urbanización, basado en el ahorro en el consumo de suelo, la convivencia de usos y la cohesión social. El planeamiento territorial debe ser un compromiso a la vez general y suficientemente concreto, por cuyo cumplimiento y desarrollo será evaluada la actividad política de los partidos y responsables públicos que lo formulan y aprueban. Sobre las Comunidades Autónomas recae la gran responsabilidad de demostrar una mayor voluntad política de ordenar su territorio superando la situación creada casi exclusiva del planeamiento urbanístico. Deben aumentar su capacidad administrativa y técnica para realizar planes de ordenación y de hacer real el orden territorial que se propongan tener. Es imprescindible la formulación de modelos de ordenación territorial para ámbitos metropolitanos, litorales y de espacios rurales, con ciudades medias y/o espacios naturales protegidos.

 

8. El Gobierno central y las Cortes Generales del Estado no pueden desentenderse del territorio. Con pleno respeto a las competencias que la Constitución española otorga a las Comunidades Autónomas y a los municipios en ordenación territorial y urbanismo, la administración general del Estado no puede dejar de considerar el territorio como parte de sus responsabilidades La legislación del Estado debe requerir a las administraciones competentes la atribución de valores sociales positivos a todas las partes del territorio español, puesto que todas ellas afectan a la calidad de vida de los ciudadanos, todas tienen funciones naturales, ecológicas o ambientales y en todas ellas se plasman rasgos históricos y del patrimonio cultural. Sobre el gobierno central recae igualmente la responsabilidad de revisar y proponer el consenso relativo a un nuevo modelo de financiación para los gobiernos locales que responda a los principios de suficiencia financiera y adecuación de recursos a los servicios reales que deben prestar.

 

9. En un mundo crecientemente integrado la gestión del territorio debe atender también a los compromisos de solidaridad y responsabilidad global. El Estado español ha suscrito y/o ratificado diferentes acuerdos internacionales (Convención sobre conservación y protección de la vida silvestre y el medio natural, Berna, 1979; Carta Europea de Ordenación del Territorio, Torremolinos 1983; Convención para la protección del patrimonio arquitectónico de Europa, Granada 1985; Declaración de Río de Janeiro sobre el medio ambiente y el desarrollo, 1992; Estrategia territorial europea, Postdam, 1999; Principios directores para el desarrollo territorial sostenible del continente europeo, 2000, Hanover; Convención europea del paisaje, Florencia, 2000). En estas circunstancias, las administraciones públicas españolas están obligadas a seguir las orientaciones que en ordenación del territorio desarrollan otros estados europeos de forma consecuente con dichos tratados y con repercusiones muy positivas para sus ciudadanos.

 

10.  El impulso de los valores de sostenibilidad ambiental, eficiencia económica y equidad social requiere de una nueva cultura del territorio. Para promoverla es necesario un gran acuerdo que debe tener su reflejo tanto en la actuación administrativa como en las prácticas sociales. Así, las administraciones que actúan en cada nivel territorial (local, autonómico, estatal y europeo) deben revisar sus objetivos, sus normativas e instrumentos de gestión territorial para ponerlos de forma más efectiva al servicio de la colectividad. Y los ciudadanos, al mismo tiempo que reclaman el derecho de un trato equitativo en cualquier territorio, tienen también el deber ético de velar por el bienestar de las generaciones venideras.

 

            Trece años después de su promulgación el Manifiesto ha sido sometido a una revisión que, asumiendo la envergadura de los cambios ocurridos en la realidad española y en las escalas en las que se integra, ha cristalizado en la ADDENDA 2018, cuya consulta recomiendo al constituir un complemento necesario que avala la continuidad y la pertinencia de las ideas maestras plasmadas en el Manifiesto dado a conocer en 2006.